L’harmonisation des modalités de surveillance des marchés financiers est l’une des mesures phares du paquet de règlements publié par la Commission européenne en décembre 2025 pour "supprimer les obstacles" du marché unique de l'Union européenne pour les services financiers. Chronique juridique de Sébastien Praicheux, docteur en droit, avocat au barreau de Paris, associé (Norton Rose Fulbright LLP) et maître de conférences associé à l’Université Patis II Panthéon-Assas ; Célestine Barthout, avocat au barreau de Paris, Norton Rose Fulbright LLP et chargée d’enseignement ; Aliénor Nin et Thomas Damy, stagiaires au sein de l’équipe Financial Services & Regulatory, Norton Rose Fulbright LLP.

La Commission européenne a publié en décembre 2025 un paquet de règlements visant à « supprimer les obstacles » et à « libérer le plein potentiel » du marché unique de l'Union européenne (UE) pour les services financiers, en poursuivant l’objectif très net de créer un système financier plus intégré, efficace et compétitif : au vu des enjeux de concurrence mondiaux exacerbés, il s’agit de renforcer la puissance économique de l’UE et d’atteindre des priorités stratégiques telles que la compétitivité, les transitions numérique et écologique, la défense et la sécurité[1].

L’harmonisation des modalités de surveillance des marchés financiers est l’une des mesures phares de ces textes[2] en tant que préalable nécessaire et essentiel à l’Union des marchés financiers.

En effet, à ce jour, comme le relève l’Autorité des marchés financiers[3], la fragmentation de la supervision des marchés au niveau de chaque Etat membre de l’UE demeure un obstacle majeur à l’approfondissement de l’intégration des marchés financiers européens. L’AMF souligne à ce titre que malgré un cadre européen, le fait que les mécanismes de supervision soient principalement nationaux entraîne non seulement des divergences dans l’application des textes européens, mais également des fragilités dans la supervision et une protection inégale des investisseurs et des épargnants. Ce manque d’harmonisation a pour conséquence une inégalité des conditions de concurrence des acteurs du marché et tend à limiter l’efficacité de cette supervision.

Le constat de ces inefficacités (1) a conduit la Commission européenne à adopter le paquet de mesures visant à remédier à ces dysfonctionnements et obstacles (2).

1)La fragmentation de la supervision européenne des marchés financiers, obstacle à l'union pour l'épargne et l'investissement

Actuellement, la supervision des marchés financiers est principalement assurée, au niveau européen, par l’Autorité européenne des marchés financiers (Esma). Constituée en 2010 pour répondre à des lacunes « graves »[4] dans la surveillance financière, mises en évidence par la crise des subprimes et dues essentiellement à des systèmes de surveillance nationaux inadaptés à des marchés interconnectés, différents objectifs avaient alors été assignés à cette autorité parmi lesquels: contribuer à la création de normes et de pratiques communes en matière de réglementation et de surveillance et à l’application harmonisée des actes juridiquement contraignants de l’UE, éviter l’arbitrage réglementaire et recenser les meilleures pratiques pour renforcer la cohérence des résultats en matière de surveillance. En revanche, à la différence de la Banque centrale européenne (BCE) pour les établissements de crédit d’importance significative, elle ne dispose d’aucun pouvoir d’octroyer des agréments ou de superviser directement certains acteurs. Il en résulte une certaine fragmentation du marché, en raison de l’application variable d’un État membre à l'autre de normes et pratiques[5].

Avec l’entrée en vigueur du règlement MiCA[6], l’obtention d’un agrément de prestataire de services sur crypto-actifs (PSCA) est devenue obligatoire pour fournir des services sur cryptoactifs dans toute l’UE, mais la mise en œuvre des exigences pour obtenir cet agrément varie sensiblement entre États membres, notamment en matière de gouvernance, de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme et de cybersécurité, entraînant le risque d’un arbitrage souligné par plusieurs autorités de supervision nationales réclamant une supervision directe des acteurs de marché majeurs par l’Esma[7].

En mars 2025, le Conseil européen a demandé à la Commission européenne de travailler sur un projet pour réduire les fragmentations des marchés de capitaux. En réponse à la consultation publiée par la Commission européenne, l’AMF a affirmé être en faveur d’une supervision européenne des marchés financiers à l’image de celle mise en place en matière bancaire, qui « permettrait de renforcer la cohérence des pratiques de supervision, de mieux maîtriser les risques systémiques et de garantir une protection plus efficace des investisseurs et des épargnants »[8].

Le paquet de propositions publié par la Commission européenne en décembre 2025, qui vise à simplifier « considérablement » le cadre réglementaire et prudentiel de l’UE, intègre donc un volet relatif à la supervision.

2) Vers une augmentation des pouvoirs de supervision de l'Esma

L’enjeu auquel doit répondre la proposition de la Commission européenne consiste à remédier aux incohérences et aux complexités découlant d'approches nationales de surveillance fragmentées pour rendre la surveillance plus efficace et propice aux activités transfrontalières, tout en conservant une réactivité suffisante face aux risques émergents.

Pour répondre à ces objectifs, la Proposition de Règlement renforce le rôle de coordination de l’Esma pour le secteur de la gestion d'actifs. Elle contient également des dispositions visant à soumettre certains acteurs des marchés financiers « d’importance significative » à la supervision directe de l’Esma, via la modification des différents règlements encadrant ces acteurs, s’inspirant en cela des procédures bancaires précitées. Les entités concernées sont les contreparties centrales, les plateformes de négociation et les dépositaires centraux de titres. Les PSCA devraient aussi faire l’objet d’une supervision directe de l’Esma sans seuil de significativité déclenchant la supervision européenne directe compte tenu des objectifs de centralisation de la surveillance des marchés de crypto-actifs pour assurer leur intégration dans l’économie de l’UE. L’Autorité devrait donc avoir le pouvoir de suspendre ou d’interdire la fourniture d’un service sur crypto-actifs, de retirer l’agrément d’un PSCA, d’enquêter sur les infractions aux règles relatives aux abus de marché, de demander des informations, de procéder à des inspections et enquêtes sur place, de prendre des mesures de surveillance et d’infliger des amendes à ces acteurs.

Sur la base des critères de « significativité » prévus dans la Proposition de Règlement, neuf opérateurs de marchés, quinze dépositaires centraux de titres et neuf contreparties centrales devraient entrer dans le champ de la supervision directe de l’Esma[9]. Ces critères se basent, pour les contreparties centrales, sur le dépassement de certains seuils liés au taux d’intérêt ouvert, à l’encours notionnel brut ou à l’exigence de marge initiale agrégée[10] ; pour les plateformes de négociation, sur la part du volume de négociation de certaines catégories d’instruments financiers par rapport au volume total des négociations[11] et pour les dépositaires centraux de titres, sur le volume des instructions de règlement par valeur réglée annuellement dans l’UE, ou s’il revêt une importance considérable pour le fonctionnement des marchés des valeurs mobilières et la protection des investisseurs dans au moins trois États membres d’accueil[12].

Un statut d’opérateur de marché paneuropéen (PEMO) devrait également être créé pour permettre l’exploitation de plusieurs plates-formes de négociation dans plusieurs États membres, sur la base d’un agrément unique dont la procédure d’autorisation et les exigences applicables seraient prévues par le Projet de Règlement. L’Esma devrait également disposer de pouvoirs de surveillance à l’égard de ces PEMO.

En conséquence du transfert de compétence des autorités nationales vers l'Esma, des mesures transitoires sont également prévues dans le Projet de Règlement pour assurer une continuité de la supervision. La Commission européenne anticipe que la procédure législative aboutisse à la mi-2027, et que la supervision directe commence effectivement deux ans plus tard, en 2029. 

L’ensemble du paquet européen devrait compléter le paysage d’ensemble de l’Union des marchés de capitaux.

[1]  Commission européenne, Commission launches major package to fully integrate EU financial markets, 4 décembre 2025.

[2]  Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la poursuite du développement de l’intégration des marchés des capitaux et de la surveillance au sein de l’Union (la Proposition de Règlement).

[3]  AMF, Supervision européenne des marchés de capitaux : l’AMF appelle à un rôle accru de l’Esma pour favoriser une véritable Union pour l’épargne et l’investissement, 17 septembre 2025.

[4]  Règlement (UE) n°1095/2010 du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (le Règlement Esma), considérant 1.

[5]  Commission européenne, Market integration package, 5 décembre 2025.

[6]  Règlement (UE) 2023/1114 du 31 mai 2023 sur les marchés de crypto-actifs (MiCA).

[7]  AMF, FMA et Consob, European crypto-asset markets’ framework: proposals from the French, the Austrian and the Italian financial markets authorities, 15 septembre 2025.

[8]  AMF, Supervision européenne des marchés de capitaux : l’AMF appelle à un rôle accru de l’Esma pour favoriser une véritable Union pour l’épargne et l’investissement, 17 septembre 2025.

[9]  Option Finance, La Commission européenne dévoile son paquet pour une meilleure intégration des marchés au sein de l’Union Européenne, 5 décembre 2025.

[10]  Article 2(15) de la Proposition de Règlement.

[11]  Article 3(13) de la Proposition de Règlement.

[12]  Article 4(9) de la Proposition de Règlement.